經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)訊 據(jù)最高人民法院微信公眾號12月30日消息，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于在審判工作中促進(jìn)提質(zhì)增效 推動實質(zhì)性化解矛盾糾紛的指導(dǎo)意見》（下稱《指導(dǎo)意見》）?！吨笇?dǎo)意見》提出，人民法院在審判工作中應(yīng)當(dāng)堅持依法履職，通過必需的審判、執(zhí)行程序，依法及時準(zhǔn)確回應(yīng)訴求，切實保障當(dāng)事人訴訟權(quán)利，促進(jìn)矛盾糾紛實質(zhì)性化解、一次性解決，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。

《指導(dǎo)意見》全文如下：

最高人民法院關(guān)于在審判工作中促進(jìn)提質(zhì)增效推動實質(zhì)性化解矛盾糾紛的指導(dǎo)意見

為深入貫徹習(xí)近平法治思想，堅持以人民為中心，堅決防止“程序空轉(zhuǎn)”，推動實質(zhì)性化解矛盾糾紛，做到案結(jié)事了、政通人和，促進(jìn)審判工作提質(zhì)增效，依據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國行政訴訟法》等法律及相關(guān)司法解釋規(guī)定，結(jié)合審判工作實際，制定本意見。

第一條??人民法院在審判工作中應(yīng)當(dāng)堅持依法履職，通過必需的審判、執(zhí)行程序，依法及時準(zhǔn)確回應(yīng)訴求，切實保障當(dāng)事人訴訟權(quán)利，促進(jìn)矛盾糾紛實質(zhì)性化解、一次性解決，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。

第二條??人民法院應(yīng)當(dāng)緊緊依靠黨委領(lǐng)導(dǎo)，堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，積極融入共建共治共享的社會治理大格局。

堅持調(diào)解優(yōu)先，對起訴至人民法院的民事糾紛和行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)在法定幅度內(nèi)實施罰款、拘留等行政處罰引發(fā)的行政糾紛等案件，適宜調(diào)解的可以通過人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解、行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解等機(jī)制，促進(jìn)和支持先行調(diào)解。對調(diào)解不成的，依法及時予以審理裁判，堅決杜絕強(qiáng)制調(diào)解、久調(diào)不決、以調(diào)壓判等違反調(diào)解自愿原則情況的發(fā)生。

第三條??對起訴至人民法院的糾紛，應(yīng)當(dāng)按照立案登記制的要求，做到“有案必立、有訴必理”，人民法院立案訴服部門應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)當(dāng)事人按照示范文本規(guī)范要求提交起訴狀、答辯狀。起訴事項屬于人民法院受理案件范圍，但具有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)耐心開展法律釋明、訴訟指導(dǎo)等工作，并一次性告知補(bǔ)正，不得徑行裁定不予受理、不予立案或者駁回起訴：

（一）訴訟代理人未提交授權(quán)委托書及相關(guān)證明材料；

（二）法人或者其他組織起訴時，起訴材料缺少單位印章或者法定代表人、主要負(fù)責(zé)人簽章；

（三）起訴狀內(nèi)容欠缺或者有其他錯誤；

（四）被告明確但無法提供準(zhǔn)確的送達(dá)地址；

（五）起訴主張的案由明顯錯誤；

（六）未能清楚表達(dá)訴訟請求；

（七）受訴人民法院沒有管轄權(quán)；

（八）其他應(yīng)當(dāng)開展法律釋明、訴訟指導(dǎo)的情形。

對當(dāng)事人提起的符合法律規(guī)定的反訴、增加或者變更訴訟請求等，不得以“另行起訴”“執(zhí)行階段解決”等理由拒絕受理。

起訴事項不屬于人民法院受理案件范圍的，及時做好法律釋明和思想疏導(dǎo)工作，引導(dǎo)當(dāng)事人選擇其他適當(dāng)渠道救濟(jì)權(quán)利，防止矛盾升級激化。

第四條??人民法院應(yīng)當(dāng)一次性全面核對起訴是否符合法律規(guī)定的起訴條件，不符合的，應(yīng)當(dāng)在裁定書中闡明理由。

上級人民法院認(rèn)為下級人民法院裁定不予受理、不予立案或者駁回起訴錯誤，裁定指令下級人民法院審理后，下級人民法院認(rèn)為出現(xiàn)新的事實理由需要裁定駁回起訴的，應(yīng)當(dāng)報請上級人民法院同意。

第五條??對符合法律規(guī)定的共同訴訟案件，人民法院應(yīng)當(dāng)?shù)怯浘幜⒁粋€案件，禁止“人為”拆案。依法應(yīng)當(dāng)合并審理的，必須合并審理；依法可以合并審理的，除當(dāng)事人提出合理異議外，一般應(yīng)當(dāng)合并審理。

對原告同時針對同一行政機(jī)關(guān)或者不同行政機(jī)關(guān)作出的兩個以上具有關(guān)聯(lián)性的行政行為分別提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)逐一認(rèn)定是否符合法定起訴條件；符合法定起訴條件且合并審理有利于實質(zhì)化解爭議的，可以依法合并審理。

第六條??行政訴訟的原告撤回起訴后再行起訴，能夠提供證據(jù)證明存在下列情形之一的，屬于具有“正當(dāng)理由”，人民法院應(yīng)當(dāng)依法予以立案：

（一）原告因受欺騙、脅迫而申請撤訴，違背本人真實意愿；

（二）原告與行政機(jī)關(guān)達(dá)成和解而申請撤訴，但因行政機(jī)關(guān)的原因?qū)е潞徒獠⑽磳嶋H履行；

（三）原告因行政機(jī)關(guān)承諾解決相關(guān)爭議或者其他實際困難而申請撤訴，但行政機(jī)關(guān)在承諾期限或者合理期限內(nèi)未予解決；

（四）其他具有正當(dāng)理由的情形。

第七條??人民法院在審理行政案件中發(fā)現(xiàn)需先行解決相關(guān)民事爭議，且該民事爭議可以同行政案件一并解決的，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人依法申請一并解決民事爭議。當(dāng)事人依法申請一并解決民事爭議的，人民法院應(yīng)當(dāng)一并審理行政與民事案件；當(dāng)事人明確表示不申請一并審理民事爭議，也未通過民事訴訟、仲裁等法定途徑解決相關(guān)民事爭議的，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)依法就行政案件作出裁判。

人民法院發(fā)現(xiàn)已經(jīng)受理的民事案件屬于行政訴訟受案范圍的，應(yīng)當(dāng)在征得原告同意后，及時將案件轉(zhuǎn)為行政案件進(jìn)行審理。對行政案件沒有管轄權(quán)的，應(yīng)當(dāng)依法裁定移送有管轄權(quán)的人民法院。受移送的人民法院認(rèn)為案件不屬于行政訴訟的，應(yīng)當(dāng)報請它們的共同上級人民法院決定。

人民法院發(fā)現(xiàn)已經(jīng)受理的行政案件屬于民事訴訟受案范圍的，參照前款執(zhí)行。

第八條??人民法院對屬于本院管轄的案件，不得違法裁定移送管轄。原告為規(guī)避管轄規(guī)定而增加被告的，受訴人民法院在確定是否具有管轄權(quán)時，應(yīng)當(dāng)要求原告提交證據(jù)證明該被告與訴爭事項具有利害關(guān)系。沒有利害關(guān)系且不存在其他確定管轄的法定事項的，受訴人民法院應(yīng)當(dāng)裁定將案件移送至有管轄權(quán)的人民法院。

第九條??人民法院在第一審程序中應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確歸納爭議焦點，加強(qiáng)對當(dāng)事人舉證的指導(dǎo)，明確告知當(dāng)事人逾期不提供證據(jù)的法律后果，引導(dǎo)當(dāng)事人正確、全面、誠實、及時地完成舉證。

對在案證據(jù)有欠缺，當(dāng)事人因客觀原因不能自行收集，申請人民法院調(diào)查收集證據(jù)的，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許。對審理案件需要、當(dāng)事人不自行收集的證據(jù)，人民法院應(yīng)當(dāng)依職權(quán)主動調(diào)查收集。

第十條??對符合民事訴訟法第五十九條第一款、第二款和行政訴訟法第二十九條第一款規(guī)定情形的第三人，當(dāng)事人申請追加或者該第三人申請參加訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許；當(dāng)事人或者該第三人未提出申請，但該第三人參加訴訟有利于查明事實、一攬子解決糾紛的，人民法院應(yīng)當(dāng)通知其參加訴訟。

對應(yīng)當(dāng)追加而未追加的第三人提出第三人撤銷之訴，符合民事訴訟法第五十九條第三款規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)予以受理；對被通知參加訴訟但因歸責(zé)于其本人的事由未參加的第三人，提出第三人撤銷之訴的，應(yīng)當(dāng)不予受理。

第十一條??人民法院在受理、審理合同糾紛時，可以根據(jù)起訴和答辯情況，向原告作出如下釋明：

（一）起訴主張解除合同的，人民法院可以告知訴訟請求不能被支持或者合同無效情形下，是否請求繼續(xù)履行合同或者主張締約過失責(zé)任；

（二）起訴主張繼續(xù)履行合同的，人民法院可以告知合同無效或者履行不能情形下，是否主張締約過失責(zé)任或者請求解除合同；

（三）起訴主張合同無效的，人民法院可以告知合同有效或者履行不能情形下，是否請求繼續(xù)履行合同或者解除合同。

經(jīng)釋明，原告提出相應(yīng)訴訟請求的，人民法院應(yīng)當(dāng)向被告釋明可以行使抗辯權(quán)。

第十二條??人民法院應(yīng)當(dāng)在第二審程序中認(rèn)真全面審查當(dāng)事人的上訴請求，能夠在第二審程序查清事實的，應(yīng)當(dāng)在查明事實后依法裁判，一般不應(yīng)發(fā)回重審。第一審程序存在瑕疵，但未對當(dāng)事人訴訟權(quán)利產(chǎn)生實質(zhì)影響，且裁判結(jié)果正確的，二審裁判可以指正瑕疵后維持一審裁判。

對當(dāng)事人上訴請求之外發(fā)現(xiàn)認(rèn)定事實、適用法律存在錯誤，損害國家利益、社會公共利益或者他人合法權(quán)益的，人民法院應(yīng)當(dāng)在二審裁判中予以糾正。

人民法院應(yīng)當(dāng)努力維護(hù)當(dāng)事人的勝訴權(quán)利，避免一方當(dāng)事人通過惡意拖延訴訟的方式損害對方當(dāng)事人合法權(quán)益。對借款合同糾紛中，當(dāng)事人對借款本金無異議，僅就利息部分提起上訴，以及擔(dān)保合同糾紛中，當(dāng)事人對主債務(wù)無異議，僅就擔(dān)保責(zé)任提起上訴等情形，經(jīng)當(dāng)事人申請，人民法院可以就無爭議事項先行判決。

第十三條??人民法院應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化一、二審裁判文書的釋法說理，正面回應(yīng)當(dāng)事人的訴辯意見，嚴(yán)格落實判后答疑，促進(jìn)當(dāng)事人服判息訴。對不服生效裁判提出的再審申請，人民法院經(jīng)審查認(rèn)為原審裁判認(rèn)定事實、適用法律并無不當(dāng)?shù)?，按照實質(zhì)性化解矛盾糾紛的要求，可以視情形由本院或者生效裁判法院做當(dāng)事人的服判息訴工作。

人民法院應(yīng)當(dāng)積極服務(wù)保障企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，助力營造市場化、法治化營商環(huán)境。對建設(shè)工程施工合同糾紛中，當(dāng)事人對承建工程的事實無爭議，僅就消防工程等個別施工項目的履行申請再審，或者買賣合同糾紛中，當(dāng)事人對整體的交易關(guān)系無爭議，僅就個別批次標(biāo)的物的交付申請再審，若中止原判決、裁定、調(diào)解書的執(zhí)行可能嚴(yán)重影響企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，經(jīng)當(dāng)事人申請，人民法院可以對再審申請不涉及的原判事項不中止執(zhí)行。

第十四條??人民法院審理行政案件，在堅持合法性審查原則的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對實質(zhì)訴求的審查、回應(yīng)，依法作出有利于實質(zhì)性化解行政爭議的裁判：

（一）人民法院判決行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)或者給付義務(wù)的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件相關(guān)事實盡可能作出內(nèi)容具體明確的判決。確需行政機(jī)關(guān)調(diào)查或者裁量，責(zé)令重新作出行政行為或者采取補(bǔ)救措施的，應(yīng)當(dāng)在裁判文書中對重作標(biāo)準(zhǔn)、履行期限等內(nèi)容進(jìn)行指引。

（二）當(dāng)事人請求撤銷被訴行政行為、確認(rèn)被訴行政行為違法或者無效的，人民法院可以釋明一并解決可能存在的行政賠償爭議；在行政賠償案件中能夠一并解決補(bǔ)償問題的，應(yīng)當(dāng)一并作出處理。

（三）人民法院認(rèn)為處罰明顯不當(dāng)，或者其他行政行為涉及對款額的確定、認(rèn)定有錯誤的，應(yīng)當(dāng)盡可能在查明案件事實的基礎(chǔ)上，直接判決變更。

第十五條??人民法院應(yīng)當(dāng)堅持“執(zhí)源”治理，積極推進(jìn)符合司法規(guī)律的立案、審判、執(zhí)行一體化管理，在立案、審判階段考慮后續(xù)可能出現(xiàn)的執(zhí)行問題，做好提示和告知，主動引導(dǎo)當(dāng)事人申請財產(chǎn)保全，必要時應(yīng)當(dāng)依職權(quán)采取財產(chǎn)保全措施。制作裁判文書時，應(yīng)當(dāng)做到權(quán)利義務(wù)主體和給付內(nèi)容明確且具有可執(zhí)行性，特別注重調(diào)解書的即時、自動履行。做好判后督促履行工作，切實提升生效裁判自動履行率。

人民法院應(yīng)當(dāng)及時、規(guī)范采取財產(chǎn)保全、查控、處置和案款發(fā)放等措施，對有財產(chǎn)可供執(zhí)行的，依法處置變現(xiàn)并及時給付；對無財產(chǎn)可供執(zhí)行的，規(guī)范適用終結(jié)本次執(zhí)行程序；對惡意拖延執(zhí)行、虛假提起執(zhí)行異議等濫用執(zhí)行異議權(quán)的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)民事訴訟法第一百一十四條、第一百一十六條的規(guī)定，采取強(qiáng)制措施。

第十六條??人民法院對無財產(chǎn)可供執(zhí)行案件裁定終結(jié)本次執(zhí)行程序的，應(yīng)當(dāng)堅持以窮盡執(zhí)行措施后“執(zhí)行不能”為原則，嚴(yán)禁盲目追求結(jié)案率而隨意終結(jié)執(zhí)行，避免多次終結(jié)本次執(zhí)行、反復(fù)恢復(fù)執(zhí)行。未開展以下工作的，不得裁定終結(jié)本次執(zhí)行程序：

（一）向被執(zhí)行人發(fā)出執(zhí)行通知、限制消費令，將符合條件的被執(zhí)行人納入失信被執(zhí)行人名單；

（二）窮盡全面查詢被執(zhí)行人財產(chǎn)情況，進(jìn)行必要的現(xiàn)場調(diào)查、搜查措施，依法查找下落不明的被執(zhí)行人等必要的調(diào)查措施；

（三）對發(fā)現(xiàn)的被執(zhí)行人財產(chǎn)進(jìn)行處置，但不能處置的除外；

（四）對妨害執(zhí)行的被執(zhí)行人或者其他人依法采取罰款、拘留等強(qiáng)制措施，或者對構(gòu)成犯罪的被執(zhí)行人依法啟動刑事責(zé)任追究程序；

（五）約談?wù)髟兩暾垐?zhí)行人意見，但涉訴訟費、刑事涉財產(chǎn)刑的執(zhí)行除外；

（六）依法采取其他執(zhí)行措施。

第十七條??人民法院應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)審判管理監(jiān)督，強(qiáng)化案件質(zhì)效分析，及時發(fā)現(xiàn)糾正問題，最大限度化解矛盾糾紛，維護(hù)人民群眾合法權(quán)益，維護(hù)法治的權(quán)威和尊嚴(yán)，維護(hù)社會穩(wěn)定。

最高人民法院相關(guān)部門負(fù)責(zé)人就《關(guān)于在審判工作中促進(jìn)提質(zhì)增效 推動實質(zhì)性化解矛盾糾紛的指導(dǎo)意見》答記者問

問題1：能否請您簡要介紹一下《指導(dǎo)意見》的起草背景？

答：近年來，司法實踐中不同程度地存在就案辦案、機(jī)械司法等問題，導(dǎo)致案件進(jìn)入訴訟后經(jīng)歷立案、審判、執(zhí)行多個程序，在上下級法院之間來回反復(fù)，未能及時回應(yīng)群眾訴求、實質(zhì)性化解糾紛，人民群眾對此反映強(qiáng)烈。最高人民法院黨組和張軍院長高度重視防范“程序空轉(zhuǎn)”，要求積極回應(yīng)社會關(guān)切，采取有力措施規(guī)制“一案結(jié)、多案生”現(xiàn)象，切實做到案結(jié)事了、政通人和。

“案結(jié)事未了”表面上是審判方法問題，更深層次體現(xiàn)的是司法理念的問題，本質(zhì)上是人民法院能否牢牢站穩(wěn)人民立場的問題。為了切實找準(zhǔn)問題、解決問題，最高人民法院經(jīng)過廣泛調(diào)研，總結(jié)司法經(jīng)驗，深入分析“程序空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象背后的相關(guān)規(guī)定不盡完善、一定程度上存在規(guī)避管理等深層次原因，對準(zhǔn)確把握、嚴(yán)格落實相關(guān)法律及司法解釋規(guī)定，強(qiáng)化符合司法規(guī)律的審判管理，在立案、審判、執(zhí)行各環(huán)節(jié)進(jìn)一步做實定分止?fàn)?、實質(zhì)解紛工作提出明確要求，形成了《指導(dǎo)意見》。

在《指導(dǎo)意見》起草過程中，我們始終堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹習(xí)近平法治思想，牢牢堅持以人民為中心，堅決把中國特色社會主義司法制度的優(yōu)越性落實到依法公正高效辦理每一個具體案件上，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。

《指導(dǎo)意見》經(jīng)廣泛征求意見、審判委員會審議，最終形成17個條文，力圖以解決“程序空轉(zhuǎn)”為小切口，指導(dǎo)各級法院用最優(yōu)質(zhì)量、最高效率、最佳效果處理好每一個案件，防止因管理不當(dāng)、權(quán)利濫用而造成的訴訟拖延，促進(jìn)當(dāng)事人把更多精力投入生產(chǎn)生活中，助力經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展，以審判工作現(xiàn)代化支撐和服務(wù)中國式現(xiàn)代化。

問題2：2015年，黨的十八屆四中全會決定人民法院實行立案登記制改革。請問《指導(dǎo)意見》在鞏固立案登記制改革成果方面采取了哪些舉措？

答：調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，個別人民法院還存在通過程序問題將老百姓的訴求簡單拒之門外，導(dǎo)致當(dāng)事人無法及時獲得司法救濟(jì)的問題。比如，有的法院受理起訴時要求當(dāng)事人必須準(zhǔn)確主張案由，一旦當(dāng)事人提出的案由與起訴材料指向的案由不一致，法院即以當(dāng)事人主張的案由錯誤為由，不予登記立案；涉及法人或者其他組織起訴時，要求在起訴狀等文件上加蓋公章的同時，必須有法定代表人、負(fù)責(zé)人簽字或者蓋章，否則便不予登記立案；還有的法院以本院無管轄權(quán)為由，既不接收材料，也不作出裁定，導(dǎo)致當(dāng)事人起訴無門。

《指導(dǎo)意見》堅決站穩(wěn)人民立場，突出強(qiáng)調(diào)各級法院要嚴(yán)格落實立案登記制要求，加強(qiáng)起訴受理階段的釋明指導(dǎo)，對屬于人民法院受理案件范圍的起訴事項不得隨意以不符合條件為由不予登記立案。也不能僅僅因為訴訟代理人未提交授權(quán)委托書及相關(guān)證明材料、當(dāng)事人起訴主張的案由明顯錯誤、起訴材料缺少單位印章或者法定代表人、主要負(fù)責(zé)人簽章就徑行裁定不予受理、不予立案或者駁回起訴。許多當(dāng)事人因缺乏專業(yè)的法律知識，不能準(zhǔn)確理解法定起訴條件，人民法院立案訴服部門應(yīng)當(dāng)耐心做好法律釋明、訴訟指導(dǎo)等工作，引導(dǎo)當(dāng)事人按照示范文本規(guī)范要求提交起訴狀、答辯狀，依法行使訴訟權(quán)利。

此外，《指導(dǎo)意見》還強(qiáng)調(diào)，對當(dāng)事人提起的符合法律規(guī)定的反訴、增加或者變更訴訟請求等，不得以“另行起訴”“執(zhí)行階段解決”等理由拒絕受理。

問題3：征收拆遷領(lǐng)域，多行政機(jī)關(guān)多程序多行政行為交織，存在較為突出的“一事多案”現(xiàn)象，個別法院還存在“人為”拆分共同訴訟的“反管理”問題。對此，《指導(dǎo)意見》有什么規(guī)范措施？

答：行政訴訟法規(guī)定的共同訴訟主要包括兩種：一是必要共同訴訟，依法應(yīng)當(dāng)合并審理；二是普通共同訴訟，依法可以合并審理。實踐中，個別法院還存在對共同訴訟案件“人為”拆分，加劇“一事多案”現(xiàn)象，增加當(dāng)事人訟累。針對上述問題，《指導(dǎo)意見》旗幟鮮明地作出規(guī)定，對符合法律規(guī)定的共同訴訟案件，人民法院依法應(yīng)當(dāng)合并審理的，必須合并審理；依法可以合并審理的，除當(dāng)事人提出合理異議外，一般應(yīng)當(dāng)合并審理。

實踐中，由于行政管理的復(fù)雜性，一個最終影響相對人權(quán)利義務(wù)的結(jié)果，可能是多行政機(jī)關(guān)多程序多行政行為共同造成的。征收拆遷領(lǐng)域尤其突出。原告通常要針對不同部門、不同行政行為單獨起訴，老百姓的“一件事”最終演化成行政訴訟“多個案”。針對上述問題，《指導(dǎo)意見》明確了可以合并審理的情形，即規(guī)定原告同時針對同一行政機(jī)關(guān)或者不同行政機(jī)關(guān)作出的兩個以上具有關(guān)聯(lián)性的行政行為分別提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)逐一認(rèn)定是否符合法定起訴條件；符合法定起訴條件且合并審理有利于實質(zhì)化解爭議的，可以依法合并審理。這樣處理雖然會加重人民法院的工作負(fù)擔(dān)，加大法官審理與裁判的難度，但有利于綜合審查多個實質(zhì)相關(guān)的行政行為，及時高效化解行政爭議，減少群眾訟累。

問題4：《指導(dǎo)意見》明確了行政訴訟中原告撤訴后再行起訴的“正當(dāng)理由”，這主要是出于什么考慮？

答：《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十條第一款規(guī)定，人民法院裁定準(zhǔn)許原告撤訴后，原告以同一事實和理由重新起訴的，人民法院不予立案。這是因為：第一，行政行為本身涉及眾多社會關(guān)系的穩(wěn)定問題，很多被訴行政行為本身又是其他行政行為得以作出的前提，因而需要保持一定的穩(wěn)定性；第二，行政訴訟中原告的撤訴需要經(jīng)過司法審查，確認(rèn)撤訴符合法律規(guī)定才準(zhǔn)許。如果允許原告不加限制地再行起訴，容易導(dǎo)致對訴權(quán)的濫用，影響行政效率，浪費司法資源。

但是，實踐中也出現(xiàn)有的原告重新起訴確有正當(dāng)理由的新情況，如果一律不允許原告撤訴后再行起訴，將導(dǎo)致行政爭議得不到實質(zhì)解決，原告的合法權(quán)益得不到實質(zhì)救濟(jì)，不利于維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。主要體現(xiàn)在：一是原告因受欺騙、脅迫而申請撤訴，違背本人真實意愿，這本身即為妨礙行政訴訟的違法行為，有必要予以糾正。二是原告與行政機(jī)關(guān)達(dá)成和解而申請撤訴，但是因行政機(jī)關(guān)的原因?qū)е潞徒獠⑽磳嶋H履行。三是原告因行政機(jī)關(guān)承諾解決相關(guān)爭議或者其他實際困難而申請撤訴，但是行政機(jī)關(guān)在承諾期限或者合理期限內(nèi)未予解決。第二、第三種情形允許原告再行起訴有利于督促行政機(jī)關(guān)及時、全面守信踐諾?！吨笇?dǎo)意見》明確規(guī)定，原告能夠提供證據(jù)證明存在上述三種情形之一或者其他具有正當(dāng)理由的情形的，都屬于撤訴后再行起訴具有“正當(dāng)理由”，人民法院應(yīng)當(dāng)依法予以立案。

問題5：民行交叉案件的處理一直是司法實踐中的難點。我們注意到，《指導(dǎo)意見》對民行交叉案件的處理作了規(guī)定，您能簡單介紹一下主要思路和要點嗎？

答：實踐中，行政爭議與民事爭議交叉案件日益增多，此類案件往往法律關(guān)系復(fù)雜，容易導(dǎo)致循環(huán)訴訟、民行裁判沖突、爭議實質(zhì)化解難。有的原告訴訟十余年，收到數(shù)十份民事、行政裁判文書，但爭議仍未得到有效解決，難以服判息訴。對此，《指導(dǎo)意見》的基本思路是聚焦當(dāng)事人的實質(zhì)爭議，打破民行訴訟壁壘，力爭實現(xiàn)相關(guān)爭議的一攬子、一次性解決。主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一是明確了一并審理民事爭議的釋明和裁判規(guī)則。民事爭議為解決行政案件基礎(chǔ)的，人民法院必須進(jìn)行釋明指導(dǎo)，告知當(dāng)事人依法申請一并解決相關(guān)民事爭議。當(dāng)事人明確表示不申請一并解決相關(guān)民事爭議，也未通過民事訴訟、仲裁等法定途徑解決相關(guān)民事爭議的，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)依法就行政案件作出裁判。二是構(gòu)建了民事案件與行政案件互相轉(zhuǎn)換機(jī)制。人民法院發(fā)現(xiàn)受理的民事案件屬于行政訴訟受案范圍的，應(yīng)當(dāng)在征得原告同意后，及時將案件轉(zhuǎn)為行政案件進(jìn)行審理。同理，人民法院發(fā)現(xiàn)已經(jīng)受理的行政案件屬于民事訴訟受案范圍的，應(yīng)當(dāng)在征得原告同意后，及時將案件轉(zhuǎn)為民事案件進(jìn)行審理。因為民事、行政案件的管轄規(guī)則存在差異，人民法院對轉(zhuǎn)換后的案件沒有管轄權(quán)的，應(yīng)當(dāng)依法裁定移送有管轄權(quán)的人民法院。受移送的人民法院若對案件性質(zhì)存在不同意見，不得再自行移送，而應(yīng)當(dāng)報請它們的共同上級人民法院決定。這一新規(guī)定的本質(zhì)是更好踐行司法為民理念，不論是行政審判還是民事審判、不論是行政審判庭還是民事審判庭，都是為人民服務(wù)的，都要做深做實定分止?fàn)幑ぷ?，不能因為法院?nèi)部審判職能分工而影響當(dāng)事人行使訴訟權(quán)利。

問題6：合同糾紛中，可能因原告的主張與法院認(rèn)定結(jié)果不一致而造成敗訴，只能變更訴訟請求另行起訴。比如：原告主張解除合同，但法院認(rèn)定合同無效，此時原告的訴訟請求無法得到支持，就合同無效后的權(quán)利救濟(jì)還得另行起訴，一定程度上造成訴訟程序的反復(fù)。請問《指導(dǎo)意見》對解決此類問題是否有所考慮？

答：此問題涉及原告在一個程序中除原有訴訟請求外，能否向法院提出備選訴訟請求。目前，我國在立法上并未明確人民法院對于當(dāng)事人提出的備選訴訟請求應(yīng)當(dāng)如何處理，各地爭議也較大。為了促進(jìn)矛盾糾紛的實質(zhì)性化解、一次性解決，避免當(dāng)事人陷入反復(fù)的訴訟程序當(dāng)中，影響正常的生產(chǎn)生活，《指導(dǎo)意見》指出人民法院在受理、審理合同糾紛時，可以區(qū)分起訴和答辯情況，向原告作出如下釋明：（一）起訴主張解除合同的，人民法院可以告知訴訟請求不能被支持或者合同無效情形下，是否請求繼續(xù)履行合同或者主張締約過失責(zé)任；（二）起訴主張繼續(xù)履行合同的，人民法院可以告知合同無效或者履行不能情形下，是否主張締約過失責(zé)任或者請求解除合同；（三）起訴主張合同無效的，人民法院可以告知合同有效或者履行不能情形下，是否請求繼續(xù)履行合同或者解除合同。原告提出相應(yīng)訴訟請求的，被告可以行使抗辯權(quán)。

上述情況下，原告提出的原有訴訟請求和備選訴訟請求在法律上具有一定的關(guān)聯(lián)。經(jīng)審理，如果人民法院對當(dāng)事人原有訴訟請求作出勝訴判決,則無需再審查備選訴訟請求;若人民法院對當(dāng)事人原有訴訟請求作出敗訴判決，則應(yīng)對備選訴訟請求作出審理裁判?！吨笇?dǎo)意見》作出這一規(guī)定，充分體現(xiàn)了人民法院對于當(dāng)事人訴訟處分權(quán)的尊重，既有利于一次性化解錯綜復(fù)雜的矛盾糾紛、減少當(dāng)事人的訴訟投入，也有利于節(jié)約司法資源、確保實體公正和裁判統(tǒng)一。

問題7：為更好實質(zhì)性化解行政爭議，行政案件有必要強(qiáng)調(diào)“判到位”，《指導(dǎo)意見》如何體現(xiàn)這一要求？

答：行政審判實踐中，“判不到位”、原告“雖勝猶敗”的現(xiàn)象時有發(fā)生，成為“案結(jié)事未了”的重要原因之一。依法作出裁判是人民法院的職責(zé)所在。人民法院應(yīng)當(dāng)堅持當(dāng)判則判，且判就要“判到位”，實質(zhì)性化解行政爭議。為此，《指導(dǎo)意見》提出了行政案件裁判的原則要求，即要在堅持合法性審查原則的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對當(dāng)事人實質(zhì)訴求的審查、回應(yīng)，依法作出最有利于實質(zhì)性化解行政爭議的裁判。具體包括三個方面：一是人民法院判決行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)或者給付義務(wù)的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件相關(guān)事實盡可能作出內(nèi)容具體明確的判決。這是給付訴訟的應(yīng)有之義。實踐中，難免也會有需要行政機(jī)關(guān)調(diào)查或者裁量的情況，但有的法院簡單地責(zé)令重新作出行政行為或者籠統(tǒng)地要求采取補(bǔ)救措施，導(dǎo)致爭議得不到實質(zhì)解決，甚至演變成新的矛盾糾紛。針對該問題，《指導(dǎo)意見》規(guī)定人民法院應(yīng)當(dāng)在裁判文書中對重作標(biāo)準(zhǔn)、履行期限等內(nèi)容進(jìn)行指引。二是重申了《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第九十五條的規(guī)定，當(dāng)事人請求撤銷被訴行政行為、確認(rèn)被訴行政行為違法或者無效的，人民法院可以釋明一并解決可能存在的行政賠償爭議。實踐中，行政賠償案件不解決補(bǔ)償問題，導(dǎo)致衍生出大量行政補(bǔ)償案件，故《指導(dǎo)意見》明確在行政賠償案件中能夠一并解決補(bǔ)償問題的，應(yīng)當(dāng)一并作出處理。三是行政訴訟法第七十七條第一款規(guī)定，行政處罰明顯不當(dāng)，或者其他行政行為涉及對款額的確定、認(rèn)定確有錯誤的，人民法院“可以”判決變更。變更判決作為能夠直接調(diào)整行政法律關(guān)系的判決方式，在實踐中的應(yīng)用仍需加強(qiáng)，故《指導(dǎo)意見》明確“應(yīng)當(dāng)盡可能在查明案件事實的基礎(chǔ)上，直接判決變更”。

問題8：執(zhí)行工作是實現(xiàn)公平正義的“最后一公里”，今年以來，最高人民法院突出強(qiáng)調(diào)堅持系統(tǒng)觀念，切實樹牢法院工作“一盤棋”理念和“一次性化解糾紛”意識，努力推動“立審執(zhí)一體化”，請問《指導(dǎo)意見》在這方面有無具體要求？

答：《指導(dǎo)意見》圍繞執(zhí)行程序如何防止“程序空轉(zhuǎn)”，從源頭上減少執(zhí)行案件增量提出了具體要求。

一是要求做好風(fēng)險告知。風(fēng)險告知貫穿于調(diào)解、立案、審判和執(zhí)行各個程序，在訴訟和執(zhí)行風(fēng)險提示書中，特別列明可能出現(xiàn)的敗訴和“執(zhí)行不能”風(fēng)險，使當(dāng)事人對訴訟和執(zhí)行結(jié)果有合理預(yù)期。在自動履行提示書中，明確對人民法院生效法律文書確定承擔(dān)的義務(wù)，債務(wù)人應(yīng)及時、自動履行，以及不及時、自動履行所應(yīng)承擔(dān)的法律后果。

二是積極推進(jìn)保全。保全對案件的調(diào)解、審判和后續(xù)的執(zhí)行都具有重要作用。人民法院要加強(qiáng)對當(dāng)事人申請訴前保全的釋明和引導(dǎo)，對符合法律和司法解釋規(guī)定條件的保全申請，依法及時作出保全裁定，及時移送執(zhí)行部門執(zhí)行，結(jié)合案件實際情況提高訴前保全比例。保全裁定應(yīng)盡可能明確保全財產(chǎn)（或者證據(jù)）名稱、數(shù)量或者數(shù)額、特征、存放地點、保全期限等信息。

三是強(qiáng)化裁判文書的可執(zhí)行性。對于金錢債務(wù)的履行，判決給付金錢的，應(yīng)明確給付數(shù)額、時間等，需要計算利息、違約金的，應(yīng)明確計算基數(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、起止時間等。對于非金錢債務(wù)的履行，判決交付、分割財產(chǎn)的，應(yīng)明確財產(chǎn)名稱、權(quán)屬、數(shù)量或者數(shù)額、交付條件、交付方式、交付時間、逾期責(zé)任等；判決繼續(xù)履行合同的，應(yīng)明確繼續(xù)履行合同的內(nèi)容、方式、期限等。

四是督促調(diào)解協(xié)議的自動履行。調(diào)解是當(dāng)事人就糾紛和后續(xù)履行達(dá)成的協(xié)議，調(diào)解應(yīng)該是自愿履行的，申請強(qiáng)制執(zhí)行越少越好。調(diào)解過程中，要全面細(xì)致評估債務(wù)人實際履行意愿、能力和誠意，合理確定履行期限、方式和金額，確保調(diào)解協(xié)議內(nèi)容明確具體，具有可執(zhí)行性，防止當(dāng)事人假借調(diào)解之名逃避履行法律義務(wù)。加強(qiáng)對調(diào)解協(xié)議自動履行的提示和告知，引導(dǎo)當(dāng)事人主動履行、當(dāng)場履行調(diào)解協(xié)議。訴前調(diào)解協(xié)議系分期履行金錢債務(wù)或者行為履行的，可以引導(dǎo)當(dāng)事人通過在調(diào)解協(xié)議中設(shè)立擔(dān)保履行條款或者交納保證金等方式，保障調(diào)解協(xié)議履行。

此外，《指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)保障當(dāng)事人、案外人依法提出執(zhí)行異議權(quán)利的同時，要對惡意拖延執(zhí)行、虛假提起執(zhí)行異議等濫用執(zhí)行異議權(quán)的行為，依法采取強(qiáng)制措施。

問題9：我們注意到，《指導(dǎo)意見》就人民法院對無財產(chǎn)可供執(zhí)行案件裁定終結(jié)本次執(zhí)行程序的前提條件作出了專門規(guī)定，能否請您簡要介紹一下這一規(guī)定的主要考慮？

答：終結(jié)本次執(zhí)行程序的法律依據(jù)是《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第五百一十七條，目的是為了解決“執(zhí)行不能”案件程序性結(jié)案問題，將有限的司法資源集中于辦理有財產(chǎn)執(zhí)行案件，同時，對終本案件納入專門案件庫統(tǒng)一管理，以便符合條件時及時恢復(fù)執(zhí)行。終本執(zhí)行作為執(zhí)行案件結(jié)案方式之一，如果被濫用而隨意結(jié)案，將造成反復(fù)執(zhí)行、“程序空轉(zhuǎn)”。因此，《指導(dǎo)意見》專門對規(guī)范終本執(zhí)行加以規(guī)定，根據(jù)相關(guān)規(guī)范性文件和通知內(nèi)容，總結(jié)歸納了不得終本執(zhí)行的情形，要求未開展必要執(zhí)行工作的不得終本。

終本前必要的執(zhí)行工作規(guī)定為六項：一是進(jìn)入執(zhí)行程序后向被執(zhí)行人發(fā)出執(zhí)行通知，采取限制消費措施，符合條件的納入失信被執(zhí)行人名單；二是窮盡必要的財產(chǎn)調(diào)查措施，除網(wǎng)絡(luò)查詢外，還必須進(jìn)行必要的現(xiàn)場調(diào)查、搜查；三是積極處置已發(fā)現(xiàn)的被執(zhí)行人財產(chǎn)；四是發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人妨害執(zhí)行的，依法采取罰款、拘留等強(qiáng)制措施或啟動追究拒執(zhí)罪程序；五是終本前對申請執(zhí)行人進(jìn)行約談，充分尊重申請執(zhí)行人的知情權(quán)和參與權(quán)；六是兜底條款即依法采取其他執(zhí)行措施，為下一步嚴(yán)格規(guī)范終本前執(zhí)行工作留有空間。通過以上規(guī)定，嚴(yán)把終本執(zhí)行關(guān)口，避免盲目追求結(jié)案多次報結(jié)又多次恢復(fù)執(zhí)行，有效防止執(zhí)行案件“程序空轉(zhuǎn)”。

（編輯 劉睿 實習(xí)記者 賴俁軒）